Niewątpliwie mamy w Polsce poważny problem. Alkohol i narkotyki nie są zjawiskiem marginalnym wśród dzieci i młodzieży. Niemal co drugi piętnastolatek sięgnął po napoje alkoholowe w ostatnim miesiącu, co dziesiąty po niedozwolone substancje psychoaktywne.(1)
Problem coraz częściej zaczyna się znacznie wcześniej:
Jak w tej sytuacji narkomanii i alkoholizmowi zapobiegają samorządy? Z październikowego raportu NIK, dot. profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, wynika, że fatalnie. Marnotrawienie pieniędzy to mało powiedziane. Dostępne fundusze przeznaczane są głównie na pogadanki, konkursy, wycieczki czy festyny. Według specjalistów takie działania nie tylko nie mają naukowo potwierdzonej efektywności, ale mogą również, bez nadzoru kompetentnych osób, po prostu szkodzić. Zwłaszcza dzieciom.
W latach 2016-2018, skontrolowane przez NIK urzędy takimi właśnie działaniami o niepotwierdzonej skuteczności objęły niemal dziesięciokrotnie większą liczbę osób niż programami rekomendowanymi.
To nie grosze, tylko miliony
Polski system profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii oparty jest na trzech różnych poziomach administracji:
- rządowej,
- samorządów wojewódzkich,
- samorządów gminnych.
Na każdym poziomie realizowany jest na podstawie wzajemnie uzupełniających się programów: narodowego programu zdrowia i odpowiednio: wojewódzkich oraz gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programów przeciwdziałania narkomanii.
Skąd pieniądze? Choćby z dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tylko w 2017 r. te dochody wyniosły w sumie blisko 830 mln zł.
Programy w zasadzie są, tylko, że ich nie ma
Teoretycznie wiadomo, jak te środki należy wydatkować.
Używanie substancji psychoaktywnych często prowadzi nie tylko do uzależnienia, ale powoduje też szereg problemów psychicznych i fizycznych, społecznych oraz gospodarczych. Stąd istotne jest szybkie reagowanie na zjawiska oceniane jako szkodliwe i niepożądane, także te najnowsze, bo rynek (szczególnie ten nielegalny) i jego konsumenci wciąż ulega zmianom wymagającym reakcji. By profilaktyka przyniosła wymierne efekty, musi być prowadzona przede wszystkim w oparciu o programy i działania o potwierdzonej naukowo skuteczności, np. systematyczne zajęcia dla sprofilowanych grup docelowych. To wymaga lokalnego rozpoznania (inne problemy ma Rzeszów, Zgorzelec czy Warszawa), dotarcie do grup najbardziej potrzebujących i wreszcie udzielenie jej właściwej pomocy.
Od 2010 r. w Polsce działa system rekomendacji programów profilaktycznych, w ramach którego oceniane są programy promocji zdrowia psychicznego, profilaktyki uzależnień i profilaktyki innych zachowań problemowych dzieci i młodzieży. Zdaniem NIK, Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii, które współtworzą ten system, rzetelnie wywiązywały się ze swoich zadań. W badanym okresie, razem z Instytutem Psychiatrii i Neurologii oraz Ośrodkiem Rozwoju Edukacji, przyczyniły się do rozwinięcia systemu i poszerzenia oferty programów profilaktycznych o potwierdzonej skuteczności. Liczba takich programów wzrosła z 11 w 2013 r. do 23 w 2018 r.
Na edukację w szkołach nie ma co liczyć. A to akurat warto wiedzieć, nim narobisz sobie kłopotów:
Tymczasem:
Mimo dostępu do takich narzędzi, znaczna część samorządów gmin i województw nadal wykazuje większe zainteresowanie realizacją programów i działań, które nie spełniają standardów skutecznej profilaktyki - imprezami plenerowymi, sportowymi czy pogadankami. I to właśnie takimi działaniami obejmowane są największe grupy uczniów, ich rodziców i nauczycieli.
Także same szkoły, zobowiązane podstawą programową do realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, opierają się przede wszystkim na programach i działaniach o niepotwierdzonej skuteczności. W latach 2016-2018 w 32 proc. szkół podstawowych i 35 proc. szkół ponadpodstawowych nie zrealizowano żadnego rekomendowanego programu profilaktycznego.
Obowiązkowe? Ale nie dla nas
Skąd ta niechęć do finansowania programów o sprawdzonej skuteczności? Przedstawiciele kontrolowanych urzędów tłumaczą to m.in.:
- wysokimi kosztami (są to zwykle programy długookresowe, jednocześnie kierowane do niewielkiej liczby uczestników),
- koniecznością zatrudnienia do realizacji tych zadań osób spełniających wysokie wymagania merytoryczne,
- niewystarczającą liczbą szkoleń dla realizatorów działań.
Trzeba przyznać, że nastąpiła pewna poprawa sytuacji, choć zdaniem NIK niewystarczająca, po wejściu w życie postanowień Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020. Nałożono wtedy na samorządy obowiązek wdrażania i upowszechniania programów profilaktycznych o naukowych podstawach lub o potwierdzonej skuteczności, w szczególności zalecanych w ramach systemu rekomendacji.
Zarazem: dane wskazujące na poprawę dotyczą całego kraju. W gminach kontrolowanych przez NIK poprawy nie ma. Na działania o niepotwierdzonej skuteczności postawiły wszystkie samorządy z sześciu skontrolowanych województw: lubelskiego, mazowieckiego, podlaskiego, śląskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego. W tym ostatni, w całym badanym okresie nie sfinansowano ani jednego rekomendowanego programu.
W sumie, w latach 2016-2018, samorządy województw, w ramach własnych programów rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, finansowały przede wszystkim:
- inwestycje i zakupy inwestycyjne w placówkach leczenia uzależnień,
- kształcenie i podnoszenie kompetencji kadr lecznictwa odwykowego,
- realizację innych niż rekomendowane programów i działań profilaktycznych. Na te cele przeznaczyły ok. 98 proc. środków w ramach wojewódzkich programów, tj. prawie 67,5 mln zł z niemal 69 mln zł.(2)
Mimo jasnych zapisów w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020, część kontrolowanych przez Izbę urzędów wciąż ma wątpliwości czy są zobowiązane do wdrażania i upowszechniania profilaktycznych programów rekomendowanych. Dlatego NIK wnioskuje do ministerstwa zdrowia o doprecyzowanie przepisów. Tak, by ten obowiązek został wskazany samorządom gmin i województw bezpośrednio w ustawach o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i narkomanii.
Błędne założenia, niejasne cele
Największy wpływ na kształtowanie strategii działań profilaktycznych w środowisku lokalnym mają gminy. Według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydają one ok. 99 proc. środków przeznaczonych na ten cel, z czego 63 proc. przeznaczają na działania skierowane do dzieci i młodzieży.
W ocenie NIK, istotny wpływ na to, jakie działania z zakresu profilaktyki podejmowały poszczególne gminy, miało już nierzetelne podejście do konstruowania gminnych programów profilaktycznych.
Ich opracowanie powinno być poprzedzone dokładną diagnozą miejscowych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, która powinna pozwolić ustalić rozmiar problemów, tendencje w zachodzących zjawiskach oraz wskazać kluczowe zagrożenia oraz potrzeby w tym zakresie. Dopiero kolejnym etapem powinien być wybór celów odnoszących się do zidentyfikowanych w diagnozie najważniejszych problemów.
Cele te powinny być opisane zgodnie z zasadą S.M.A.R.T. (specyfic, measurable, achievable, relevant, time-bound) czyli: konkretnie i prosto, mierzalnie, w sposób dający się ocenić jakościowo, realistycznie i w powiązaniu z czasem.
Skontrolowane gminy część lub wszystkie cele formułowały jednak na wysokim poziomie ogólności, co utrudniało im rzetelną ocenę skuteczności podejmowanych działań, a część tych celów nie miała żadnego związku ze zdiagnozowanymi problemami i zagrożeniami.
Rok to za mało
Zdaniem NIK, jednym z istotnych czynników utrudniających dogłębne przeprowadzenie diagnozy lokalnych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych (spośród skontrolowanych gmin tylko połowa przeprowadziła diagnozę należycie), a zwłaszcza oceny skuteczności podjętych już działań i ich wpływu na zachowania mieszkańców gminy jest wynikający z przepisów krótki, bo zaledwie roczny okres obowiązywania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także programu przeciwdziałania narkomanii. Dlatego Izba zwróciła się do ministra zdrowia o rozważenie wprowadzenia obowiązku realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień w oparciu o wieloletnie gminne programy.
Najwyższa Izba Kontroli wskazała również, że dotychczas minister zdrowia nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia ewaluacji, tzn. nie sprawdził czy funkcjonowanie systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia publicznego osiągnęło zakładane cele.
Kontroli nie przeprowadziły także Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii i Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. To wszystko, zdaniem NIK, uniemożliwiło tym instytucjom ocenę trafności, skuteczności i efektywności podjętych dotychczas działań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, ujętych w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020.
Realnie, nikt nie wie, z czym walczymy, w jakiej skali, w jakim celu, a przede wszystkim, co z tej walki wynika.
Raport NIK to wierzchołek góry lodowej. Nie zamykamy tematu. O analizę aktualnej sytuacji w Polsce w zakresie profilaktyki i leczenia osób używających substancji psychoaktywnych poprosiliśmy Piotra Jabłońskiego, dyrektora Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii, ale także "młodych gniewnych" z Piotrem Tubelewiczem prezesem Społecznej Inicjatywy Narkopolityki na czele. Kolejne publikacje w najbliższych dniach.
Przypisy:
- Ocena skali zjawiska używania alkoholu i narkotyków przez młodzież - opracowanie własne NIK na podstawie: "Używanie alkoholu i narkotyków przez młodzież szkolną. Raport z ogólnopolskich badań ankietowych zrealizowanych w 2015 r.", Janusz Sierosławski, Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii, Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Instytut Psychologii i Neurologii.
- Ciemne niebieskie kropki na grafice to wydatki poniesione na programy rekomendowane w ramach środków przeznaczonych na zapobieganie narkomanii i uzależnieniu od alkoholu. Ź ródło: wyniki kontroli NIK.
